Freigegeben in Blog

Zum Service public in den Medien und anderswo

on06. Juni 2015

Die kommende Abstimmung zum Radio- und Fernsehgesetz (RTVG) wird teils für eine etwas seltsam geführte Diskussion des ‚Service public‘ der SRG genutzt.  

Wenn man vor lauter Bäumen den Wald nicht mehr sieht, dann könnte es sinnvoll sein, zunächst einmal auf’s freie Feld hinauszutreten und  zurückzuschauen, statt aufs gerade wohl zu ‚holzen‘ (vgl.vorheriger Blogbeitrag). Ich grase dazu etwas über den (medienwissenschaftlichen) Hag, um es blumig zu sagen.

Unter dem Titel „Stets zu Diensten – gezwungenermassen“ publizierte im Jahre 2010 André Kirchhofer, derzeit für die Politik beim Schweizerischen Nutzfahrzeugverband (ASTAG) zuständig und FDP-Politiker, seine materialreiche Dissertation als Historiker.  Das Backstein schwere Buch knetet die Bedeutungsgeschichte von Gemeinwirtschaftlichkeit  im Bahnwesen seit Beginn des Bundestaates bis etwa in die 80er Jahre durch.  Die jüngere Geschichte – und damit die aktuellere Politik – ist leider kaum mehr Thema. Dennoch ergeben sich einige aufschlussreiche Bemerkungen  zur Diskussion des ‚Service public‘ im Allgemeinen und im Medienbereich, respektive zum 'Narrativ' dieses Begriffskomplex.

Beginnen wir bei den Schlussfolgerungen auf Seite 478:

„Inhaltlich bedeutete ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘ in der Schweizer Verkehrspolitik bis 1970 vordergründig jeweils Solidarität und Gleichberechtigung. Dank Zugang zum Schienennetz und zur Verfügbarkeit aller Angebote sogar in Randregionen sollte überall dieselbe Chance bestehen, dass ein industrieller und demographischer Aufschwung stattfand, in der Absicht, die dezentrale Siedlungsstruktur möglichst zu erhalten. In Tat und Wahrheit jedoch wurde damit (auch) eigennützige Anliegen – wie etwa günstige Tarife – von einzelnen Profiteuren überdeckt, ermöglicht durch die definitorische Unschärfe der ganzen Konzeption. Nirgends legt der Gesetzgeber im Detail fest, was unter Gemeinwirtschaftlichkeit leistungsmässig zu verstehen war.“ (S. 478).

Erst in den 70er Jahren tauche dann mit dem Umweltschutzgedanken eine klare Abgrenzung zwischen dem öffentlichen Eisenbahnverkehr (und Busangebot) gegenüber der automobilen Konkurrenz auf, welche in etwa eine ‚gemeinwirtschaftliche Spezifität der Bahnen‘ beschreibe. Und erst 1982 werden schliesslich die gesetzlichen Pflichten in einem Leistungsvertrag gegenüber der SBB konkret konkretisiert.

Mit anderen Worten, offenbar ist ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘ etwas, was zwar allseitig als wichtig anerkannt, begrifflich genutzt und faktisch bezahlt wird, jedoch inhaltlich weitgehend eine Leerformel darstellt.

Verlockend wäre es hier die Analogien der Entwicklung der SBB und der SRG herauszuarbeiten. Aber das gäbe - seriös gemacht - auch einen rechten Ziegel von Buch. Und zudem wäre das Unterfangen mit einigen  Fallstricken versehen. Beispielsweise inwiefern ist die Dienstleistung des "Transports" vergleichbar mit jener der „Nachrichtenaufbereitung“? Daher geht an dieser Stelle weitestgehend nur um die Form der politischen Diskussion, welche diese Begrifflichkeit verwendet und diese ist mehr als ‚vergleichbar‘. Und selbst dies vorerst unter Ausschluss der weiteren Diskussion der Initiative für einen Service public.

Für alle auch-nicht Eisenbahnhistoriker ist dazu zunächst eine hübsche, kleine Zeitreise durch die Regulierung des Eisenbahnwesens in der Schweiz nötig.

Abriss zur Regulierungsgeschichte Eisenbahnen Schweiz

Gegenüber dem umgebenden Ausland setzte im 19.Jahrhundert der Bahnbau in der Schweiz offenbar später – dafür umso heftiger ein. Ein Grund für die Verzögerung und dem anschliessenden Boom dürfte die Gründung des Bundesstaates 1848 und die damit einhergehende, verbesserte Koordination der Kantone und Regionen sein. Angelpunkt für den Eisenbahnbau ist das Bundesgesetz zum Bau und Betrieb der Bahnen von 1852

„Eine Schweizer Staatsbahn hingegen, wie sie die Mehrheit der Nationalratskommission noch bevorzugt hatte, ein öffentlicher Regiebetrieb, der vom Bund geleitet, beaufsichtigt und teils finanziert worden wäre, blieb in beiden Räten ohne jede Chance. Auf Antrag der Kommissionsminderheit wurden Realisation und Betrieb des Netzes vielmehr ausschliesslich in private Hände gelegt.“ (Kirchhofer, 2010, S.215).

Das wesentlichste Argument gemäss Kirchhofer (in Bezug auf Pasquier (2006)) für diese Entscheidung sind strukturelle Konstellationen – und nicht alleine etwa das entsprechende Weibeln des auch heute best bekannten Zürchers Alfred Escher. Der Eisenbahnbau hätte den jungen Bundesstaat überfordert. Allerdings scheint die Überforderung auch auf Seiten der Prviatbahnbetreiber rasch ersichtlich zu werden:

Zu den Mängeln, die sich im Privatbahnzeitalter innert Kürze bemerkbar machten, zählten ferner – zusätzlich zur Finanzmisere und der Benachteiligung der Randgebiete – die Angebote im täglichen Betrieb…() ‚Gemeinwirtschaftliche‘ Überlegungen im Sinne der Allgemeinheit blieben ausgeblendet, eine Koordination der Bahnen untereinander fand höchst selten statt, und auf eine Vereinheitlichung von festen Anlagen und Fahrzeugen wurde ohnehin nicht geachtet. (…) Am meisten Unmut rief jedoch hervor, dass die Fahrkosten nicht allerorts zum gleichen Ansatz berechnet wurden, sondern das nackte Chaos …“ (ebd., S. 219).

Dies führt bereits im Jahre 1972 zum 2. Bundesgesetz bzgl. des Baus- und Betriebs von Eisenbahnen. Nun wurden die Bahnen also rasch stärker reguliert. Sie werden mit Grundpflichten versehen, nämlich der Tarif-, Fahrplan-, Beförderungs- und Betriebspflicht. Dazu kommen Leistungspflichten gegenüber der Post und der Verwaltung, sowie gegenüber dem Militär. Kirchhofer (2010) zählt dann bis ins Jahre 1902 – dem Gründungsjahr der SBB - weitere 23 gesetzliche Erlasse und weitere 12 Bundesbeschlüsse zum Eisenbahnwesen.

Warum diese Regulierungswut? Kirchhofer (2010) ist vorsichtig und redet von einer Gemengelage an Argumenten. Sicherlich sei die Gründung der SBB nicht auf den ideologischen Gegensatz von Privat- und Staatswirtschaft allein zurückzuführen. Einerseits scheint weiterhin, also trotz der Regulierungen (!) eine Unzufriedenheit mit den Dienstleistungen der Privatbahnen und ihren - auch infolge der gesetzlichen Auflagen – schwierigen finanziellen Lage, andererseits auch der Wunsch nach einer Vereinheitlichung der Entwicklung der Bahnen den ‚Staatsbahnen‘ Pate gestanden zu sein.

Allerdings wurde die SBB von Beginn weg stark verschuldet. Es wurde für die übernommene Infrastruktur offenbar viel zu viel bezahlt – obwohl die Bahnen um die Jahrhundertwende in einem maroden Zustand gewesen seien. Es kam aber zur Erneuerung der Infrastruktur und die Elektrifizierung wurde vorangetrieben. Das will bezahlt sein. Und im Laufe der 20er Jahre beginnt sich bereits die Konkurrenz zwischen Bahn und Automobil in den Büchern der Bahnen ab zu zeichnen.

„… als Folge verschlechterten sich die operativen Ergebnisse, die Erfolgsrechnungen und die Bilanzen, so dass die meisten Bahnen sich alsbald ausserstand sahen, die notwendige technische Erneuerung vorzunehmen. Einstellungen indes scheiterten am Beharrungsvermögen der Bevölkerung.“ (ebd. S.250)

Insbesondere die SBB wünschte ‚von Bern‘ zunächst (1922) gegenüber dem Strassenverkehr zumindest „gleichlange Spiesse“ – hatte also marktwirtschaftliche Anliegen. Dies blieb allerdings ungehört. Anschliessend kam es zu ersten gemeinsamen Lösungsversuchen von Seiten der Interessenvertreter von Bahn und Automobil, welche schliesslich zu Vorschlägen des Bundes führten, wie das Nebeneinander von Schiene und Strasse zu organisieren sei. Deren gesetzliche Umsetzung fiel 1935 in einer Referendumsabstimmung erstmals durch, womit das Thema nicht beerdigt war, sondern bis gegen Ende des 2. Weltkrieges weiter köchelte. Die Folge:

„Mehr und mehr erblickten die Bahnen deshalb ihre Zukunft in der finanziellen Hilfe durch den Bund. Wenn die Eigeninitiative nichts half beziehungsweise durch verschiedene Wirtschaftsverbände fortlaufend blockiert wurde, wenn sich der Souverän automobilseitig zu keinem tiefgreifend interventionistischen Eingriff entschliessen mochte und wenn der Staat zu mehr ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘ drängte – dann sollte die weitere Existenz der Eisenbahn eben durch unternehmensexterne Gelder, durch die öffentliche Hand gesichert werden.“ (ebd, S. 259)

Trotz des zunehmenden Verkehrs – nicht nur auf der Strasse sondern auch auf der Schiene – waren die Finanzen der Bahnen nicht nachhaltig ins Lot zu bringen. Neben der Strassenkonkurrenz spielen dabei weiterhin ‚gemeinwirtschaftliche‘ Restriktionen bezüglich betriebswirtschaftlichen Optimierungen und eine fast zwangsläufig eher regionalpolitisch austarierte den effiziente Betriebsführung der SBB (und anderer Bahnen) eine Rolle. Eine allenfalls ertragsorientiertere, strategische Ausrichtung oder gar eine Rationalisierung der Bahnen wurden so meist verhindert

Fazit 1

„Weiterhin stand trotz finanzieller Probleme der Unternehmen völlig ausser Frage, die Eisenbahn aus ihrem solidarischen Dienst zu Gunsten der Allgemeinheit zu entlassen, wenigstens bis in die 1970er Jahre, als sich eine erste Lockerung von ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘ andeutete. Stattdessen bevorzugen Bundesrat und Parlament seit 1957, als das Eisenbahngesetz umgearbeitet wurde, ein grosszügig dotierte, regelmässige Finanzhilfe, die sich primär aus einer Defizitgarantie und Modernisierungsbeiträgen sowie aus einer Abgeltung für die gesetzlich geforderten Leistungen zusammensetzte. Die Bahnen selbst hingegen versuchten erstens – was die (zeitgenössische) Kritik an ihnen teils entkräftet -, ihre Krise mit verbessertem Marketing, Stellenabbau und Innovationen zu überwinden, aufgrund von politischem Widerstand jedoch meist vergeblich; zweitens wurde seit 1966 auch eine grundlegende Neuausrichtung angestrebt, die abermals in einem Anlauf zu einer Koordination von Schiene und Strasse bestehen sollte.“ (ebd. S. 300)

..und der Übergang zur Gegenwart

Spätendlich: ‚Man‘ sass also – und dies dürfte für die heutige Diskussion des Service public im Medienbereich nicht uninteressant sein – ab 1966 in aufwändigem Masse und sachorientiert wieder zusammen. Eine ausserparlamentarische Kommission aus 62 Mitgliedern sollte im Zeitrahmen von 6 Jahren eine Synthese aus Wohlfahrtsmaximierung, den verschiedenen Bedürfnissen und einem koordinierten Wettbewerb um Investitionen im Verkehrswesen abliefern: die Gesamtverkehrskonzeption (GVK).

Und tatsächlich...

„obwohl sich die Legislative anfangs auch hier wieder dagegen sträubte, erhielten die SBB am 13. Mail 1981 schliesslich einen sogenannten Leistungsauftrag. Erstmals lagen nun detaillierte Angaben vor, welche Transporte rentabel auszuführen waren und wo die öffentliche Hand sich jeweils mit einer Abgeltung zu beteiligen hatte – eine markante Zäsur in der Eisenbahngeschichte der Schweiz…“ (ebd. S.300)

Es hatte also seit den Arbeiten der GVK nochmals einige – für die Bundeskasse teure - Jahre gedauert. An dieser Zäsur endet leider die historische Darstellung Kirchhofers (2010), auch wenn damit die Diskussion um die gemeinwirtschaftlichen Leistungen – und die Leistungen der SBB im Speziellen - wohl noch einiges zu berichten gäbe.

...zusammenfassend bzgl. Gemeinwirtschaftlichkeit

Kirchhofer (2010) baggert sich in seiner Arbeit immer wieder aufs Neue durch Details der Regulierungsdebatten, um herauszuschälen, was nun ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘ zu einem gegeben Zeitpunkt jeweils genau bedeutet. Um doch nur zum Fazit zu kommen, dass ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘ sich eben als Leerformel präsentiert.

Solidarität, Ausgleich zwischen den Regionen könnte wohl als eine Grundkonstante gesehen werden. Auch wenn - nachweislich und offensichtlich - gerade die verkehrstechnische Erschliessung der (Rand-)regionen zu einer sinkenden, wirtschaftlichen Bedeutung dieser geführt hat: Man kommt eben schneller in die Stadt. Das Argument ändert schliesslich einfach die Bedeutung: Es geht irgendwann nur noch um den Anschluss der Randregionen an die Zentren. Andere Argumente, jene der vier zentralen Elemente (Tarif-, Fahrplan-, Beförderungs- und Betriebspflicht) werden zunehmend ‚weicher‘ und haben einen gänzlich anderen Stellenwert in der heutigen Verkehrssituation. Neu dazugekommen ist hingegen seit den 70er Jahren eine umweltpolitische Argumentation, welche den Schienen- gegenüber dem Strassenverkehr in einer gemeinwirtschaftlichen Perspektive stärkt. Es bleibt die Wiederholung:

„Über die Jahre hinweg gesehen bewies ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘ folglich eine auffällige Resistenz gegenüber allen Angriffen und Zeiterscheinungen, sowohl was ihre Verwendung im täglichen Eisenbahnbetrieb und die gesetzlichen Verankerungen betrifft als auch von Zielsetzung, inhaltlichem Verständnis und Motivierung her. Oder anders gesagt: Sämtliche Veränderungen auf dem Transportmarkt, jegliche Kritik aus Bundesverwaltung und er Verkehrsökonomie sowie alle Anstrengungen der Bahnen, die finanzielle Negativwirkung der gemeinwirtschaftlichen Aufgaben mit einer Koordination zwischen Schiene und Strasse abzuschwächen, gingen mehr oder weniger spurlos an ihr vorbei. (…)

Stattdessen entschieden sich Exekutive, Parlament und vorab die Interessenvertreter immer wieder für die Lösungsvariante, die Finanzprobleme der Bahnen mit staatlichen Zuschüssen zu beheben, seit 1957 schliesslich gar mit einer jährlichen Entschädigung von ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘. Begründet wurde der Strukturkonservatismus dabei gegen aussen stets mit einem Nutzen für alle, der sich angeblich ergab – tatsächlich standen Eigeninteressen im Vordergrund.“ (Ebd. S. 461)

Und was lässt sich daraus für die Debatte des service public im Medienbereich folgern?

Hübsch zusammenfassend lässt sich hierzu beispielsweise auf einen inzwischen nicht mehr taufrischer Artikel von Nick Lüthi in der Medienwoche vom 21.3.2014 verweisen.

Die aktuelle Debatte um den Service public ist eigentlich bereits vor einem Jahr vorgespurt. Gewünscht wird – diesmal oder hier aus dem Parlament – eine breite Debatte des service public. Der Lead dazu soll gemäss Bundesrat bei der Eidgenössischen Medienkommission (EMEK) liegen.

Diese hat – hier zitiert aus der Medienmitteilung zur Wahl der Mitglieder der Kommission – die Aufgabe:

„der Bundesrat will mit dieser Kommission die Kompetenzen von Medienfachleuten enger in die politische Meinungsbildung und Entscheidung einbeziehen, um tragfähige Lösungen für die künftige Gestaltung des schweizerischen Mediensystems zu finden. Die Eidgenössische Medienkommission wird sich zudem auch selbständig mit ausgewählten Themenstellungen zur Entwicklung des Schweizerischen Mediensystems befassen.“

Aktuell in der laufenden Abstimmungsdebatte ist von dieser Kommission nichts zu hören.Und das dürfte positiv zu werten sein. Sie beabsichtigt - so ist aus ihrem Jahresbericht für 2014 zu erfahren - bis gegen Ende 2015 einen Bericht zum Service public vorzulegen. Die Kommission vertraut dazu jedoch nicht ausschliesslich auf die eigene Kompetenz, sondern führt nun ihrerseits ‚Anhörungen‘ durch. Dies gemäss der ausgesprochenen Intention:

„Anhörungen erfüllen mit dieser Partizipation eine wichtige Funktion zur umfassenden Meinungsbildung und Entscheidungsfindung. Somit können auch Wissensbestände und Interessen solcher Gruppen, die in der EMEK nicht vertreten sind, Eingang in die Diskussion finden. Anhörungen eignen sich dann besonders, wenn ein Papier ausgearbeitet werden soll, welches breit abgestützt und legitimiert sein soll. Mit Anhörungen verspricht sich die EMEK eine Wissenserweiterung, den Austausch mit Betroffenen die Förderung des öffentlichen Diskurses ebenso wie Transparenz und Glaubwürdigkeit ihrer Arbeit.“ (EMEK, 2015, S.5)

Der Fahrplan der EMEK scheint also – im Vergleich zu jenem der erwähnten Jahre für die Gesamtverkehrskonzeption in den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts - durchaus ambitiös.

Fazit II

Gemäss obigen Ausführungen zu Kirchhofer (2010) ist es eine Frage „der jeweiligen Zeit“, wie ein ‚Service public‘ bestimmt wird. Technologische Entwicklungen verändern dessen Rahmenbedingungen auf mittlere Sicht. Und der Wissensstand - wie die Überzeugungen - der einzelnen (zur jeweiligen Zeit aktiven) Akteure verändert sich demgegenüber wohl nur etwas verzögert.

Insofern: Entsprechend der  Entwicklung des „Gemeinwirtschaftlichkeits-Narrativ“ könnte es also auch mittelfristig für den Medienbereich erfolgsversprechend sein eine (zu recht bescheidene) Art von „Gesamtkonzeption“ aufzustellen. Insofern wäre man mit der EMEK auf zielführendem Geleise. Und falls das ein bisschen länger dauerte – dann gehörte das quasi auch zum "Narrativ".

Insofern zum Zweiten:  Die 'Gemeinwirtschaftlichkeit' bei den Bahnen war immer auch ein katalysierendes Argument zur Deckung ständig anfallender Defizite. Und entsprechend ist es pragmatisch ‚gemeinwirtschaftliche‘ Leistungen, die unvermeidbar sind von ‚marktfähigen‘ Leistungen zu trennen – und erstere ‚staatlich‘ zu entgelten. Dies scheint die Richtung zu sein, welche beispielsweise Peter Meier (in den TA Medien)  scheinbar liberal und pragmatisch auch für den Medienbereich anstrebt: „Nur wer eine überprüfbare Leistung erbringt, bekommt öffentliche Gelder – unabhängig von Medientyp und -unternehmen.“ (vgl. im Kontext)

Das hat - ähnlich - bei den Privatbahnen im 19ten Jahrhundert schon nicht funktioniert und funktioniert auch heute mit dem „eingespielten Partner“ SBB nur bedingt.  Denn gerade in der „überprüfbarkeit“ steckt eben 1. Auch (zu vermeidende) Regelungsdichte und 2. Eine Klarheit des Auftrags. Letzteres scheint in Bezug auf ‚Service public‘ historisch schwierig zu sein und jeweils von Partikularinteressen durchsiebt.

Insofern zum Dritten: Die Unterbestimmtheit und Zeitbezogenheit der Service public-Begriffe hat gelegentlich Partikularinteressen (bei den Bahnen) offenbar oft Tür und Tor geöffnet.  Es dürfte - für  zukunftsgerichtete Lösungen – daher nötig sein zu prüfen, wer sich aus welchen Gründen mit service public-Leistungen entgelten lassen möchte.Es wiederhallen die väterlichen Worte von Bundesrat Marcel Pilet-Golaz (1931):  „Denken wir daran, dass der Rundfunk für das Publikum da ist und nicht das Publikum für den Rundfunk.“  
Und: Wenn bei der Eisenbahn der ‚service public‘-Begriff mit Umweltschutz aufgeladen wird, dann ist das für den Umweltschutz letztlich wenig effektiv. Zu vermuten ist: Wenn der service public-Begriff der (Rundfunk-)Medien mit Demokratieschutz aufgeladen werden soll, dann wird auch das der Demokratie wohl wenig bringen.

Insofern zum Vierten: Service public war jeweils dann gefragt, wenn neue Technologien (Eisenbahn, Radio, (Fernsehen)) für ihre Etablierung übergeordneter Organisation bedurften. So bspw. einheitliche Spurbreiten bei den Bahnen, Strassen und insbesondere Autobahnen im zunehmenden Automobilverkehr oder Sendefrequenzkoordination beim Radio.

Letztere Grundlagen sind im Rundfunk technologisch passé. Und man kann sich nun am Ende dieser Ära - wie man will -  am erreichten 'Moloch' SRG erfreuen oder ihn kritisieren. Ihn jedoch einreissen oder ohne Not zurecht-stutzen? Warum eigentlich? Wozu? Er macht vielen Menschen schlicht und einfach täglich Freude - ohne umgekehrt unendlich kostspielig zu sein.  Und um die Freude am Angebot (und tendenziell unter Vermeidung von grosser Bedeutung des Rundfunks für die Politik)  ging es eigentlich von allem Anfang an.

Insofern: Es wäre heute vielleicht eher zu fragen, inwiefern die „neue Technologie Internet“ selbst eines ‚Service public‘ bedarf. Aber vielleicht ist es dafür noch etwas zu früh, vielleicht sollte erst eine echte Krise der (organisatorischen) Entfaltung der Webtechnologien abgewartet werden. Sonst äussern sich hierzu bloss die traditionellen Medien und ihre Fürsprecher - welche die neue Technologie als Konkurrenz und Bedrohung erleben. Dies drückte innovative Entwicklungen eines modernen 'Service public' bloss an die Wand. Noch steckt die 'Webgesellschaft' (als Medium der Vielen) erst in der Pupertät. Dann würde der Service public-Begriff des Rundfunks (und allenfalls anderer traditioneller Medien) vielleicht gar mit Heimatschutz aufgepeppt. Auch keine schlechte Sache, wenn man sie nicht übertreibt.

Verwendete wissenschaftliche Literatur

EMEK (2015). Jahresbericht 2014 der Eidgenössischen Medienkommission EMEK.  EMEK.

Kirchhofer, André (2010). Stets zu Diensten – gezwungenermassen! Die Schweizer Bahnen und ihre ‚Gemeinwirtschaftlichkeit‘ für Staat, Wirtschaft und Bevölkerung. Schwabe.

 

Bitte anmelden, um einen Kommentar zu posten